《中国崛起的世界意义》精彩书摘:国家能力与经济发展

来源: 中国道路研究出版中心
2020-06-15 17:15 
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19世纪末、20世纪初,面临西方列强强大的军事与经济挤压,很多国家都曾走上改革开放的道路,希望实现现代化。埃及总督萨义德进行了土地、税收、法律等方面的改革。在伊朗,巴列维王朝的缔造者礼萨汗曾仿效西方进行一系列改革,包括创办德克兰大学、进行国会改革等。清王朝继洋务运动与戊戌变法后,又推出清末新政。上述改革开放都没有成功。只有日本,在明治维新后国力日渐强盛,走上现代化的道路。

在过去40年,也不乏类似的例子。东欧一些国家、撒哈拉以南非洲国家(喀麦隆、冈比亚、加纳等国)都开始改革。亚洲的印度、印度尼西亚、越南开始改革。1986年,苏联戈尔巴乔夫开始“新思维”导向的全方位改革。上述这些改革有的比较成功(如越南);有的经过多番试错,才慢慢走上正轨(如印度);大多数是失败的,比如东欧的某些国家。

一个简单的事实,进行改革开放的案例很多,但成功的并不太多。仅仅有所谓的改革开放,未必能够达到富国富民的目的。除了实行改革开放的政策以外,还需要具备什么样的条件,才能带来经济的快速发展?

改革开放成功需要具备的条件

在我看来,改革开放的成功必须具备两类大前提条件。第一类是坚实的基础,包括政治基础、社会基础、物质基础。过去40年,中国的改革开放之所以能够成功,是因为新中国前30年打下了非常坚实的基础。

第二类条件,是要有一个有效政府,即具备基础性国家能力的政府。每一项改革都必然导致既有格局和利益的重组;越是激烈的改革,重组的广度、深度和烈度越大,翻船的可能性也就比较大。要应付这种局面,就要有一个有效的政府,能够掌控全局,采用各种方式来缓和、减轻相应的冲击,克服各种各样的抵制和阻碍,由此改革才能成功。

什么是国家能力?就是国家将自己的意志变为行动、化为现实的能力。每个国家都有自己的意志,即想做的事,但是要把意志变为行动、化为现实,决非易事。什么是基础性国家能力?经过多年的研究,我认为有七个方面能力至关重要:(1)强制能力:国家要掌握暴力、垄断使用暴力的权力;(2)汲取能力:国家要能够从社会与经济中收取一部分资源,如财政税收;(3)濡化能力:国家使得国人有共同的民族国家认同感,有内化于心的一套核心价值。此外,还有认证能力、规管能力、统领能力、再分配能力。

改革开放、国家能力与经济增长之间存在什么关系?我们可以从历史上发生过的三个大分流分析:东方与西方的大分流,中国与日本的大分流,以及战后发展中国家之间出现的大分流。

国家能力与东西大分流

“东西大分流”是指,东方与西方在很长时间里没有什么差别,但后来西方逐渐崛起,最后称霸世界,而东方却一蹶不振。学术界有人认为大分流发生在18世纪,另一些人则认为,至少在1500~1600年就开始发生了。不过大家都认同,发生在18世纪中叶的工业革命是真正的分水岭。

在工业革命(18世纪下半叶-19世纪)之前,欧洲已经发生了六件大事:科学革命(16-18世纪)、军事革命(16-17世纪)、财政-军事国家的出现(17-18世纪)、大规模殖民主义(16-19世纪)、大规模奴隶贸易(16-19世纪)、税收增长(17-20世纪)。

关于科学革命与工业革命的关系,学术界已经争论上百年,不过断言科学革命推动了工业革命的人并不多。而后五件大事都从不同侧面反映了国家能力的变化,而国家能力的增强很可能与工业革命的出现有关。

二战以后是欧洲资本主义发展的黄金时期,增速高达4.05%。而中国在整个19世纪与20世纪上半叶,人均GDP的增速很低,甚至是负数(见表1)。两相对比,大分流的态势十分清楚。

表1现代国家形成前后人均GDP增长速度

表2:现代国家形成前后世界人均GDP

大分流也表现在人均GDP水平的变化上(表2,按1990年国际美元估算)。从16-17世纪欧洲近现代国家开始出现雏形,欧洲的经济增长才开始提速,东西之间的人均GDP差距形成巨大的鸿沟,西方领先于全球。这绝非偶然的巧合!

欧美崛起依靠的强制能力

如果认真仔细阅读亚当·斯密的著作(如《国富论》第三篇与《关于法律、警察、岁入及军备的演讲》)就会发现,暴力始终是其关注的一个重点。在他看来,罗马帝国崩溃后,欧洲之所以经济停滞,是因为暴力盛行。“任何国家,如果司法体系不能正常运作,人们对其财产的拥有缺乏安全感,契约的履行缺乏法律的支持,国家的权威不能被用来强制有支付能力者偿还债务,那么,那里的商业与制造业很少能够长久繁荣”。换句话说,有效国家是他的政治经济学的基本前提;没有一个有效国家的保障,市场主体根本无法正常运作。

最近20年里,越来越多的历史学家开始使用“财政-军事国家”来称呼17-19世纪在欧洲出现的新型国家。那么,这种国家至少具备两种基础性国家能力:强制能力(军事国家)与汲取能力(财政国家)。用历史学家李伯重的话说,“火枪加账簿”就是早期经济全球化的时代特征。“财政-军事国家”这种政治创新引领了西方的技术创新与经济发展。其实,“财政-军事国家”更应该被叫作“军事-财政国家”,因为从历史发展的视角看,军事革命在先,财政创新在后,且财政创新最初是服务于军事与战争的。

“军事革命”这个概念最初是由英国历史学家迈克·罗伯斯于1956年提出的。在16-17世纪,西方发生了一场军事革命:即在武器、军队组织与规模等方面发生了革命性的变化。这当然不是人类历史上第一次军事革命。另外一位英国著名军事史学家杰弗瑞·帕克指出,上一次军事革命是中国的秦始皇造就的,那场革命为一个持久的皇权体系奠定了基础。西方发生的算得上是第二次军事革命。在帕克看来,正如“秦国的优越军事组织使它得以征服整个中国;西方国家的优越军事组织则让它们得以统治整个世界,因为在很大程度上,‘西方的崛起’取决于使用武力”。

莫里斯对东西方的开战能力进行了估算和梳理。从公元500年到公元1400年,东方的战争能力高于西方;到15世纪末,欧洲的火炮已优于中国,导致出现了第一次小型的军事分流。16世纪以后,西方出现了军事革命,其开战能力开始超越东方。1550年以后的两百年间,东亚地区烽烟四起,迫使中国反过来向欧洲学习制作先进枪炮的技术,与欧洲国家形成军事均势;其间,郑成功还打败了不可一世的荷兰殖民者,收复了台湾。但1760-1839年间,中国战事较少,因而军事创新停顿,而欧洲战火不断,军事创新突飞猛进,形成了第二次更大规模的军事分流。军事大分流的结果就是莫里斯提到的第一次鸦片战争成为中国永久的耻辱。

这里需要注意的是,英国的工业革命的时点恰好发生在1760年到1820-1840年之间,与中西军事大分流的时点几乎完全吻合。这绝不是因为巧合,而是因为军事革命造就了强制能力更加强大的现代国家,而具备强制能力的现代国家为经济发展奠定了基础。那么,强制能力具体如何影响经济发展呢?从欧洲的历史看,其作用表现在对内、对外两方面。

对内,强制能力可以为当时的“改革开放”保驾护航,创造一个和平的内部环境。世界上最早的常备军出现在16世纪的西班牙,它是当时的世界霸主。常备军是现代社会的标志,因为“有了好纪律的常备军,一个文明国才能抵御外侮”。

对外,强制能力用来做三件事情:第一是掠夺海外资源,包括劳动力资源;第二是打开海外市场;第三是培养管理人才。

掠夺海外资源的方式是殖民主义与奴隶贸易。欧洲推行殖民主义历时约400年,从15世纪初到19世纪末。欧洲崛起时,几乎所有的大小欧洲国家都参与了殖民主义掠夺,包括北欧国家(瑞典、丹麦、芬兰、挪威)。

不仅是奴隶贸易,奴隶制也是工业革命率先在欧美爆发的重要原因。早在1944年,加勒比黑人历史学家埃里克·威廉姆斯就在《资本主义与奴隶制》中提出一个著名论点:从英属加勒比殖民地由奴隶种植的蔗糖与跨大西洋奴隶贸易中获得的利润,为工业革命提供了初始资本,使英国成为世界上第一个现代经济体。直到制造业站稳脚跟、来自奴隶制的利润与之相比不再那么确定之后,英国才开始倡导废除奴隶制。

在大西洋的另一侧,美国资本主义的发展与奴隶制的关系更加直接。整个美国的工业起飞都与奴隶制有着千丝万缕的联系。奴隶种植的棉花是美国最有价值的出口产品;奴隶的总市值超过美国铁路与工厂价值的总和……美国的奴隶制深深镶嵌在美国资本主义的DNA上。

如果将时空视野进一步放宽,就会看到,奴隶贸易与奴隶制把非洲、加勒比、拉丁美洲、北美、英国,以及整个欧洲都联成一体,进而与中国也发生了关系。“奴隶在美洲开采的白银首先为欧洲各帝国提供了进入中国市场、并换取来自中国消费品的机会;奴隶种植的农产品使英国有可能逃避对其人口增长的环境限制,从而取代中国成为世界经济的领头羊。”这也就解释了为什么改变人类历史的工业革命会首先发生在英国,为什么欧洲的军事革命、殖民主义、奴隶贸易、奴隶制会导致东西方之间出现所谓的“大分流”。

除了掠夺资源外,西方殖民主义者还依仗船坚炮利在全球范围四处横行,抢占市场。英国、荷兰等国的海外殖民野心急剧膨胀,开始注重海军舰队的建设、并特许更多、更大规模的私人公司在海外进行殖民掠夺。

简而言之,从欧洲发生军事革命后,列强各国便在掠夺海外资源的同时,不择手段地拓展海外市场。“由于远洋贸易巨大的成本和安全风险,欧洲商人集团的远洋探索和全球贸易都是‘武装贸易’。”这个时期在欧洲被人称作“英雄商业时期”。到18世纪末,欧洲列强已开辟了大片的海外市场,“从而为引爆工业革命奠定了决定性的基础。没有世界市场,就不可能有工业革命”。

除了需要资本、其它资源、市场之外,发展经济还需要相关人才,如企业家和工程技术人员。军事组织与经济组织都是较为大型的人类组织,其运作方式具有不少的共性。其实,“Company”这个词最初是指“一群士兵”,后来才被用来指称商业公司。组织战事的人往往具有冒险精神、敢于承担风险,知道如何进行远距离运作,这些都与所谓“企业家精神”暗合。一直到今天,各国还有人说,军队是培养企业家最好的学堂。军事革命创造一种环境,使得军人中走出一批又一批企业家与公司经营者、管理者。

资本、资源、市场、人才、技术在英国与欧洲各国的崛起过程中都扮演了不可或缺的角色。除此之外,英国与欧洲各国从农业社会向工业社会转型,实际上都是以暴力或国家强制能力为基础的。马克思早在150多年前就已经提出精辟见解:英国与欧洲各国发展经济的一些做法“是以最残酷的暴力为基础……所有这些方法都利用国家权力,也就是利用集中的有组织的社会暴力,大力促进从封建生产方式向资本主义生产方式的转变过程,缩短过渡时间。暴力是每一个孕育着新社会的旧社会的助产婆。暴力本身就是一种经济力”。马克思这段话点明一个简单的事实:强制能力较强的国家在经济起飞的关键时刻可以领先一步。

强制能力必须有财力支撑

不过,强制能力或对暴力的垄断必须有财力支撑;强制能力的增强也需要国家的汲取能力相应增强。伴随着16-17世纪展开的军事革命,为了支撑战争,政府必须要用财政金融工具来为军队的运作筹钱。当然,反过来军事竞争也可以倒逼财政、金融手段的进步。

谈到汲取能力时,往往有人会认为,它是经济增长的副产品,只有经济先增长,汲取能力才能加强,前者是后者的必要条件。以英国为例,在光荣革命以后,它的财政税收明显上升,经济增长并没有这么快,税收增长速度大大高于经济增长速度。据估算,1688-1815年间,英国的GDP增长了3倍,但实际税收增长了15倍。与英国和欧洲各国相比,满清的汲取水平很低,且没有提高。据估计,清代中央政府的年度财政收入,在康熙时期(1662-1722)约为3500万两,在雍正时期(1722-1735)约为4000万两,在乾隆时期(1736-1795)约为4300-4800万两,这种状况一直延续到鸦片战争之前。各级政府的财政总收入大概在6000-8000万两之间摆动。这是人口快速增长的时期,清代人均财政收入不仅没有增长,反倒是持续下滑的。

现在已有一批研究表明,国家能力与经济的早期发展有着密切的关系。伦敦政治经济学院的经济史学家帕特里克·奥布莱恩2011年的研究发现:1815年以前,因为英国具有对外维护自身安全、对内维持秩序与产权的国家能力,它得以促进投资与国际贸易,成为第一个工业国家。西班牙没有在加强汲取能力方面做出努力,导致这个曾经的霸主于17世纪逐步衰落。在东西方之间出现大分流的时代,国家汲取能力与经济发展水平之间存在着明显的相关关系。这类观察使得越来越多的学者相信,造成东西方大分流的一个重要原因是国家能力的强弱。

在欧美各国的经济发展初期,战争刺激它们强化了自己的国家能力,较强的国家能力转而帮助这些国家攫取了“第一桶金”。国家能力就是发达国家用过的梯子;现在它们却把这把梯子隐藏起来,让发展中国家按它们说的做,而不是按它们做过的做,是彻头彻尾的伪善。

国家能力和中日大分流

19世纪下半叶,日本的发展速度比中国快得多,到今天为止,从技术、经济发展指标上看,日本也比中国要先进得多。对于中日之间的大分流,应该如何解释呢?

最近有研究表明,中日之间的分流在明治维新之前就已经存在;在明治维新之后差别进一步扩大。明治维新之前,中日之间的差别表现在两方面:一是人均GDP的差别,二是国家能力的差别,后者很可能与前者有密切关系。

基于新版麦迪森数据库,图1显示,在康熙登基那一年(1661年),中国的人均GDP高于日本;但到乾隆31年(1766年),日本的人均GDP已超越中国。一份2017年发表的研究发现,在1720年以后的130余年里,日本的人均GDP年均增速明显加快,达到0.25%,而中国的人均GDP几乎没有增加,并且两国之间的差距持续扩大。

图11661-1900年中日人均GDP情况(2011年国际美元)

中日之间在国家汲取能力方面也出现了分流。从1650年到1850年,日本的汲取水平基本稳定,而中国的汲取水平急剧下降。到第一次鸦片战争前后(1839-1842年),中国的税收收入只相当于国民收入的2%,而日本则高达15%。它以翔实的数据证明,中日在国家汲取能力方面的巨大差距出现在明治维新之前,而不是明治维新之后。

为什么日本在现代化道路上走得比中国早一些、顺一些、快一些?因为日本有比较强的国家能力。德川幕府时期和明治维新时期的日本可以提供更多、更好的公共物品,比如道路、桥梁、港口、灯塔、消防、赈灾等等方面。在明治维新前,中国的城市化率只相当于日本的三分之一。中国的第一条铁路建于1876年,因遭到抵制于次年拆除;而德川幕府在明治维新前已计划建设铁路。这使得日本在明治维新开始不久就得以用政府投资主导全国铁路网的快速建设,通车里程不断增加,而中国远远落在后面。在1887年之前,铁路已联通日本的核心区域;到1907年,铁路已延伸至几乎整个日本列岛。反观中国,到甲午战争之前,铁路总长度不过400来公里,放在中国地图上,只是一截短线。即使到辛亥革命之前,中国通铁路的省份还是很少,其中不少线路还是由列强控制的。

只有政府的汲取能力比较强,才可能做更多的事情。在著名日本史学家威廉・比斯利看来,就连明治维新之前已出台的相关改革规划也可算作一种公共物品,它“为明治维新提供了一幅‘富强’的蓝图”。

在现代经济增长的起步阶段,与汲取能力同样重要的是强制能力,即中央权威对暴力合法使用的垄断。在幕府时代,日本没有真正意义上的统一中央政府,各地皆由武士统治。在16世纪后半叶,日本经历了一场军事革命:几乎全面采用枪炮,制定有效部署火力的战术,改变军队的构成和组织,从而实现了战争的专业化。它与欧洲的军事革命非常相似,但却是在没有中央权威的情形下发生的。尽管如此,这场革命改变了军队的组织方式和战争的打法,让人们意识到集中权威的必要性与重要性,为日后追求一个统一的现代国家提供了铺垫。

1850年前后,中日同时面临内忧外患,但两国的回应方式迥然不同,对各自强制能力的影响至深。为了镇压太平天国,满清政府起初调动常备军“八旗兵”和“绿营兵”与太平军作战,但他们不堪一击,连连受挫。不得已,咸丰皇帝只好鼓励全国各地豪绅兴办团练;不仅军队由地方势力指挥,连军队的开支也放任地方势力以各种名目的厘金筹措。从此,长期集权传统的中国走向分权。

同样应对内外危机,原本军权相当分散的日本却走向了集权。德川派与倒幕派都同意只有统一的中央集权体制才能挽救日本,并寻求改变幕藩体制;他们争夺的是:由谁、用什么方式来主导这个集权过程。内战结束了长达六百多年的武士封建制度,促成了天皇制度和新型行政体系的确立。明治维新最关键的改革是1871年废藩置县,彻底终结了幕府体制,其意义不下于秦始皇的废封建、行郡县。

常常被人忽略的是,与废藩置县同时出台的改革是命令大名(封建诸侯)解散私人军队,将武器上缴政府。到1872年初,日本陆军与海军已正式建立。1873年初,日本又正式推出征兵制,用平民出身的士兵替代武士阶级。至此,日本已建立了集中统一的常备军。在创设全国统一军事体制的同时,日本建立了地方与全国警察体制。基于对暴力的垄断,日本政府得以在短期内大刀阔斧地推出一系列改革,包括实行新币制(1871)、地租改正(1873)将财权集中到中央。到1877年,它已建立起统一的财政制度,进一步加强了其汲取能力。

反观中国,直到甲午战争爆发后,满清政府才开始效仿德国与日本组建常备军,即袁世凯统帅的“新军”,比日本晚了近四分之一个世纪。直到中国共产党掌握政权后,才形成在全国范围内垄断暴力合法使用的军事体制,比日本足足晚了近80年。

日本在1877年后的20余年逐步废除了与西方列强签订的不平等条约;到1899年,日本已经完全废除了治外法权。因此,有学者称日本是“迅速实现了主权”,而中国是“为争取主权苦苦挣扎”。在与西方列强的博弈过程中,日本人从对手那里学到一样东西:强权即真理。一旦自身强大起来,它自己便开始效仿西方列强,向外进行殖民扩张,走上了“武力扩张,以战争促发展”的道路。

东方与西方之间、中国与日本之间之所以会出现大分流,与国家能力有密切的关系。历史上类似的大分流还有一些,同样,国家能力的强弱是重要的解释变量。例如,第二次世界大战结束之后,又出现了一次大分流,即东亚经济体在第三世界长期一枝独秀,出现了几个“小龙”,形成所谓“东亚奇迹”。

东亚奇迹与强有力的政府能力

20世纪80年代一大批实证研究证明,在日本、中国台湾、韩国的发展中,政府扮演了十分关键、不可或缺的角色。到20世纪90年代,连世界银行也校正了自己以前的判断,承认为促进经济发展,这些经济体的政府都“以各种方式进行了系统性的干预”。很明显,能发挥如此巨大作用的政府不可能是一个缺乏基础性国家能力的政府。

在2004年出版的《国家主导的发展》一书中,普林斯顿大学印度裔教授阿图尔·科利比较了四个国家在20世纪下半叶的发展轨迹,“在追求经济转型方面,各国的国家能力不尽相同:韩国有一个有效的、促进增长的政府,尼日利亚的政府腐败而无效,巴西与印度的政府处于两个极端之间”。科利教授的结论是:“在发展中世界,创造一个有效的国家一般会先于出现一个生机勃勃的经济。”几年后,他将研究拓展到31个经济体,包括很多非洲与拉丁美洲国家,国家能力的关键作用再次得到佐证:以政府机构及其工作人员的质量作为衡量国家能力的指标,国家能力越强,长期经济增长速度越高。美国布鲁金斯研究所两位学者使用了更大的数据库,对141个发展中或转型国家的国家能力进行了测度,他们同样发现,国家能力越强,经济发展水平越高(图3)

3国家能力与经济发展水平

总之,不管国家能力用什么指标衡量;不管是历史案例,还是现实案例;不管是相同案例的比较,还是差异案例的比较;不管是小样本,还是大样本;不管是定性分析,还是定量分析,其结论指向完全是一致的:在多数国家中,改革开放成功的少、失败的多;经济增长持续的少,短命的多。历史的、跨国的和当代的研究都表明,政治经济体制转型(改革开放)比较顺利、现代经济增长出现比较早的国家都是国家能力增强在先,经济发展随后。这种时间上的前后揭示了逻辑上的关联,也就是说,经济发展很可能不仅仅是改革开放的结果;除了改革开放的方向与举措正确以外,还需要一个有效政府作为前提条件。换句话说,仅有改革开放,没有国家能力的铺垫是不行的。

当然,我们不能反过来说,只要国家能力足够强,不进行改革开放也可以带来经济繁荣。有效政府只是经济繁荣的一个必要条件,改革开放是经济繁荣的另一个必要条件,改革开放和国家能力的建设与维护是相辅相成的,缺一不可,但两者都不是充分条件。

最后,为什么对改革开放与经济增长而言,具备基础性国家能力的有效政府是必要和重要的呢?第一,国家能力比较强,可以为改革开放奠定比较坚实的基础,包括制度保障、人力资本、基础设施等。第二,国家能力比较强,可以为改革开放创造比较有利的内外环境。第三,国家能力比较强,可以比较好地把握改革开放的方向和节奏。改革开放并不是线性运动,不是按照一个速率、朝着一个方向不拐弯地直行,有时必须要绕道走、要调整步伐。国家能力比较强,才有能力调节改革开放造成的损益分配,对利益受损群体进行必要的、适度的补偿,避免社会矛盾激化,防范政治上的风波。

国家能力如此重要,在未来改革开放的道路上,我们一定要且行且珍惜。

【责任编辑:舒靓】

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