于法稳
中国社会科学院生态环境经济研究中心主任
35年前，作为一个生态学专业硕士研究生，我才第一次听说库布其沙漠这个名字，它显得那么陌生、那么遥远。随着学习、研究的不断深入，我逐渐了解到这里曾经是寸草不生之地，一度被称为“死亡之海”，自此这一称谓深深印在我的脑海之中。让我彻底转变这一看法的是几年前的一次调研。站在库布其沙漠边缘，眼前是一片深蓝色的光伏板，正悄然改变着大地的底色，使当地实现了从“死亡之海”到“能量绿洲”的华丽转身。
陪同人员告诉我：“以前种树治沙靠补贴，现在光伏发电的收入能反哺治沙，连板下的草也能卖钱。”这个场景让我意识到，内蒙古的生态治理正在发生一个关键转变，即从“花钱保生态”到“生态生钱保生态”，从“守着绿”到“经营绿”。
在“十五五”开局之年回顾过去、展望未来，使我认识到：内蒙古自治区的生态文明建设，已经不只是种了多少树、治了多少沙的问题，而是一场涉及国土空间治理、发展方式转型、利益关系重塑和国家安全能力建设的深层制度变革。
一、实现系统治理的逻辑转换，筑牢生态安全屏障
内蒙古是我国北方重要的生态安全屏障，横跨“三北”，是我国北方面积最大、种类最全的生态功能区。在这里森林、草原、河湖、湿地、沙漠交织辉映，形成了全域生态安全格局。承担着守护蓝天碧水、阻隔风沙侵袭、涵养水源湿地和维护生物多样性的重大责任。这说明，内蒙古的生态保护从来不是一个区域性问题，而是国家安全的组成部分。
国家生态治理实践表明，过去一定时期曾表现出明显的单要素、单工程、单部门作战特征，林、草、水、矿等自然资源管理分属不同部门，从而导致生态空间被行政边界阻隔，治理效果往往是相互抵消。
一片退化草原，可能因为水利工程改变了地表径流而趋于沙化；一处湿地恢复，可能因为上游农业用水超采而重新干涸。一个值得关注的问题是，实施禁牧休牧之后，草场植被缺失得到了不同程度的恢复，但牧民的收入也在一定程度上下降了。这样就导致了生态保护与牧民生计之间的张力。这种因保护而导致经济收入下降，甚至贫困的生态悖论，使许多生态政策难以真正落地。
近年来，内蒙古开始推动从“单要素修复”向“山水林田湖草沙一体化保护和系统治理”转变。实施这一转变的前提是理念的创新，核心是治理逻辑的重构。把草原、森林、湿地、荒漠作为一个生命共同体进行系统统筹，把生态空间从资源利用的附属品变成国土空间治理的主变量。
在制度层面，国土空间规划划定生态保护红线，林长制、河湖长制、草畜平衡制度等逐步实现衔接；科尔沁沙地、浑善达克沙地歼灭战强调乔灌草结合、封育、飞播、造林并举；黄河流域湿地保护开始与农业节水、生态补水、生物多样性恢复统筹推进。
上述系统治理的实质，是权责重塑。过去生态保护之所以“碎片化”，根源在于不同部门基于自身利益考虑，各管一段、各算各账，生态系统的整体性被行政逻辑肢解。按照系统治理逻辑，最为重要的一个措施，就是打破部门壁垒、行政边界和工程思维，建立以流域、沙区、草原片区为单元的跨区域协调机制。内蒙古自治区的探索已经超出了传统生态工程的意义，进入国家生态治理体系和治理能力现代化的前沿。
二、强化融合发展，推动“生态产业化”和“产业生态化”
生态产业化，是将生态资源作为生产要素，推动绿色低碳产业的发展，让生态产品通过市场机制实现其价值；产业生态化则是依靠绿色生产技术创新，实现已有传统产业的生态化改造，在资源消耗和环境影响上“脱胎换骨”。
事实上，内蒙古的问题在于长期以来生态产品价值被严重低估，甚至被当作“免费空气”使用。当生态产品价值无法实现时，生态保护就成了地方财政的包袱；当产业发展的生态成本不是经营主体来承担，就不可避免地导致生态破坏和环境污染。
在产业生态化方面，草原畜牧业正在经历从“数量扩张”向“质量约束”的转型。草畜平衡制度与舍饲半舍饲、轮牧休牧相结合，推动牧民减少超载、提高单产和品质。矿山生态修复从简单的覆土复绿，转向“修复+产业用地+碳汇+尾矿资源化利用”的组合模式。传统工业的循环化改造、清洁生产审核也在逐步推进。这些变化说明，产业生态化不是限制发展，而是改变发展的成本结构和质量逻辑。
在生态产业化方面，情况则更为复杂，也更具想象空间。内蒙古的林草沙产业、生态旅游、碳汇经济、风电光伏治沙，都是生态产品价值实现的重要形式。特别是防沙治沙与风电光伏一体化工程，已经成为生态产业化与产业生态化融合发展的典型样本。
在库布其、乌兰布和等沙区，光伏电站成为集“板上发电、板间种植、板下修复、板外养殖”于一体的复合系统。新能源企业通过发电收益反哺治沙，通过牧草销售和碳汇开发形成多元收入，地方政府获得税收和生态治理成果，牧民则通过土地流转、管护就业和牧草收益分享红利。
上述模式的创新之处在于，它把生态治理从“成本中心”变成了“收益中心”，把沙漠从“负担”变成了“资产”。但要警惕的是，生态产业化绝不能异化为“绿色圈地”或“生态炒作”。
风电光伏项目如果缺乏严格的生态影响评价，可能造成新的草原破碎化和野生动物栖息地丧失；碳汇项目如果缺乏科学计量和公平分配，可能变成资本游戏，原住居民反而被边缘化。因此，融合的关键在制度。必须建立生态资产确权、收益分配、生态绩效评价和负面清单管理制度，让生态产业真正扎根于生态改善，而不是表面上的寄生。
绿色金融是上述融合的重要支撑。“三北”工程三大标志性战役，特别是黄河“几字弯”攻坚战和科尔沁、浑善达克两大沙地歼灭战，资金需求巨大，如果单纯依靠财政投入，是难以实现其可持续发展。为此，内蒙古需要探索从财政投入向绿色债券、生态基金、碳汇质押贷款、生态环境导向的开发模式转变，让社会资本通过采用“治理—运营—收益”的闭环模式进入生态领域。更根本的是，要建立生态产品价值实现机制，让草原固碳、湿地净化、防风固沙等生态系统服务进入市场和公共财政的视野，并赋予货币化价值。
三、完善协同机制，保障生态保护主体的收益
实现生态保护与民生改善、区域可持续发展之间的协同，需要系统完善的制度。过去一些地方曾出现“政府要绿、牧民要畜”的冲突，根本原因是生态保护成本主要由当地农牧民承担，而生态收益却外溢到下游和全国。如果不能让保护者受益、让受益者付费，生态保护就难以持续。
在调研中发现这样一个案例：牧民将自家退化严重的草场流转给治沙企业种植柠条，自己成为雇工负责管护，在拿到土地流转租金的同时，还能得到一定务工收入。柠条收获之后，可以做饲料、生物质燃料等，同时，产生的碳汇还能进入市场交易。
这位牧民说：“以前草场坏了，羊也养不活，现在草慢慢长回来，收入还比过去高。”这个案例蕴含着一个重要机制，即通过生态资产运营，把生态保护转化为就业创造和收入增长，实现“保护—修复—收益—再保护”的良性循环。
内蒙古草原生态保护补助奖励政策，正在从“按面积补”转向“按质量补、按生态产品补”。这意味着牧民不再是单纯“不养羊”的被动接受者，而是草原生态产品的生产者和管理者。生态管护公益性岗位、草场流转合作社、治沙造林专业合作社等组织形态，让农牧民能够以新的身份参与生态保护、生态建设、生态恢复。这些实践表明，生态保护与民生改善协同的关键，是创造了一种新的社会分工，即一部分人从传统资源型产业转向生态管护、生态旅游、自然教育、碳汇管护等绿色产业。
区域可持续发展还需要建立横向生态保护补偿机制。内蒙古的生态系统服务功能惠及京津冀、东北乃至全国，但保护成本主要由内蒙古承担。为此，应探索建立跨区域生态保护补偿、水权交易、碳排放权交易和碳汇交易制度，让受益地区以合理方式支付资金。同时，国家应加大对内蒙古基本公共服务均等化支持，让生态保护地区在教育、医疗、交通等方面不因“不开发”而落后。
四、加强生态安全新型基础设施建设，打造智慧边境
如果说系统治理解决的是“怎么治”的问题，生态产业化解决的是“怎么值钱”的问题，那么数字化、碳汇经济和智慧边境建设，则为内蒙古生态安全提供了新型基础设施和治理能力。
数字化监测为生态治理提供了数据支撑。卫星遥感、无人机巡护、物联网传感器、人工智能识别等技术，可以实时监测草原退化、火灾、鼠虫害、非法开垦和地下水变化。这一方面实现了效率的提升，另一方面改变了治理方式，从被动应对转向主动预警，从经验判断转向数据决策。
碳汇经济是生态产品价值实现的重要方向。内蒙古草原、森林、湿地面积广阔，固碳潜力巨大。但碳汇要成为真正的经济，必须解决计量、监测、方法学、产权和交易规则等问题。目前草原碳汇方法学还不成熟，碳汇项目存在“炒概念”的风险。内蒙古应当率先建立草原碳汇监测核算平台，推动方法学研究和标准制定，稳步进入全国碳市场，避免盲目追求碳汇交易规模而忽视生态真实性。
智慧边境具有双重含义。内蒙古边境线较长，既是生态安全屏障，也是国家安全屏障。智慧边境建设不应只局限于边境管控，还应当包括跨境生态廊道监测、野生动物迁徙保护、荒漠化跨境协同治理、草原火灾联防联控等内容。
数字化手段可以让边境地区的生态安全“可视、可算、可控”，同时为边疆稳定和区域合作提供支撑。从更宏观看，智慧边境是“数字中国”在生态安全领域的具体实践，它让生态安全屏障从物理空间延伸到数字空间，从静态防御升级为动态治理。
五、“十五五”开局之年的展望与思考
站在“十五五”开局之年，内蒙古生态文明建设正从“规模治理”转向“价值治理”，从“工程思维”转向“制度思维”。未来五年，需要着重推动制度创新，更好地推动内蒙古生态文明建设的高质量发展。
一是建立“内蒙古生态资产账户”和“自然资本资产负债表”。将草原、森林、湿地、荒漠等生态系统的面积、质量、碳汇、水源涵养、生物多样性等功能纳入统一核算，推动GDP与GEP双核算、双考核。只有把生态家底摸清、算清，才能避免“生态成绩单”流于植树造林面积等表面指标，才能让干部考核、生态保护补偿、绿色金融有据可依。
二是设立“三北生态银行”或“北方生态产品交易中心”。整合绿色债券、生态基金、碳汇质押贷款、生态保险等金融工具，发行长期低息生态治理特别国债，吸引社会资本以“治理—运营—收益”模式进入生态领域。关键是建立生态产品价值实现的价格发现机制和风险分担机制，让社会资本进得来、留得住、有回报。
三是把“风光治沙”纳入国土空间规划和生物多样性影响评价。制定“新能源+生态修复”负面清单，明确板下植被覆盖度、土壤改良、野生动物通道、牧草收割强度等标准，防止“治了沙、毁了草原”。防沙治沙与风电光伏一体化工程，不能只看装机容量和发电收益，更要看生态系统的生物多样性净增益和社区收益分配。
四是深化黄河流域湿地保护与水资源刚性约束。建立内蒙古沿黄湿地生态补水与水权交易联动机制，探索“湿地银行”“水权银行”，让农业节水转化为生态用水，让湿地恢复与生物多样性保护从工程化走向制度化。内蒙古黄河流域湿地是候鸟迁徙的重要驿站，保护它们不仅是生态任务，更是对流域文明的守护。
五是推进历史遗留废弃矿山生态修复市场化。实施“修复+土地使用权出让+尾矿资源化利用+碳汇收益+建设用地指标交易”的组合政策，降低财政依赖。矿山修复不能只是“遮羞布”式的覆绿，而要恢复土地的生产功能和生态功能，甚至创造新的产业空间。
六是把生态补偿与基本公共服务挂钩。设立“生态管护员”职业序列，发展生态教育、自然体验、草原民宿、林下经济等新业态，让青年回得来、留得住。生态保护的核心是人，没有人的生态屏障是脆弱的。只有让守护生态的人过上体面生活，生态安全才有最坚实的保障。
七是建设“数字生态北疆”平台。整合林草、水利、自然资源、边境管理数据，实现“一图感知、一网统管、一体联动”。同时要重视数据安全和隐私保护，防止技术治理变成新的“数字负担”。
从根本上来讲，内蒙古的生态安全，不能只靠“守”，也不能只靠“绿”，而要靠制度创新让绿色真正成为发展的底色。“十五五”时期，内蒙古最需要的就是更系统、更完善的制度变革。当生态资产可核算、可交易、可分配，当保护者真正受益、受益者真正付费，当数字化让每一片草原、每一块湿地、每一道沙梁都有清晰的数据和责任的归属，内蒙古的国家生态安全屏障才能真正从“绿起来”走向“活起来”，从北疆的生态防线变成国家生态文明制度创新的策源地。
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