观中国 | 中国减贫经验:“好政策”如何带来“好结果”?

作者: 梁晓敏 来源:中国日报
2021-11-23 19:12 
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导读

中国自2013年起实施的精准扶贫战略,有力解决了扶贫“最后一公里”问题,成为中国消除极端贫困的核心政策。创新的治理机制,在政策从设计到实现目标的过程中发挥了桥梁作用。顶层的坚定承诺、提升地方政府自主性和灵活性、建立全面的监督和激励体系,是保证了政策顺利落地并产生实效的成功经验。

 

2020年底,中国现行标准下全部贫困人口脱贫,提前10年实现《联合国2030年可持续发展议程》减贫目标。按照世界银行每人每天1.9美元的贫困标准,在过去40年内中国贫困人口减少了大约8亿,占同期全球减贫总人数的75%以上。中国的减贫成就显著缩小了世界贫困人口的版图,大大加快了全球减贫进程。中国的减贫经验为其他发展中国家选择适合自己的减贫发展道路提供了参考和借鉴。

 

一般认为,中国减贫经验包括采取益贫式增长方式和实施国家主导的扶贫战略两个方面。其中,益贫式增长体现在农业、工业和城镇化等多个领域;而在国家主导的扶贫战略方面,2013年起实施的精准扶贫战略在解决“最后一公里”问题方面发挥了巨大作用,成为中国消除极端贫困的最核心政策。

 

好的政策并不一定会带来好的效果。治理机制,包括确保政策落地实施的各类举措,在政策从设计到实现目标的过程中发挥了桥梁作用。在精准扶贫阶段,中国不仅创造性地发展了多种减贫措施,而且持续开展治理机制创新,提供了鲜活的中国经验。

 

首先,中国政府做出了消除极端贫困的可信承诺,为打赢脱贫攻坚战奠定了关键基础。中国将脱贫攻坚摆在治国理政的突出位置,将实现这一目标上升为国家战略和国家意志,为全政府、全社会的集体行动奠定基础。

 

2013年以来,中国政府对消除极端贫困这一目标的表态力度远超此前,也超过经济社会领域绝大多数其他工作。中国国际发展知识中心对十八大以来至2021年2月期间关于习近平主席的新闻报道进行文本分析后发现,这一时间段内,习近平主席参加的会议中,25.8%与贫困相关,其涉及贫困的讲话占比为39.5%,涉及贫困的考察报道占比高达45.1%。正如习近平主席自己所说,扶贫是他花费最多精力的工作。消除极端贫困的政治承诺自上而下持续传导,是中国减贫成功构建“大扶贫”格局的核心驱动力。这项承诺一方面增强了政府内部各部门、各层级的共识,提升了减贫政策的协同性和稳定性;另一方面,促进了社会各界集体行动,对于构建多元资金投入体系、加强扶贫资源投入做出了积极贡献。

 

其次,中国政府通过提高地方政府自主性和灵活性来确保政策落地,这对拥有广阔疆域面积和地区异质性明显的中国来说极为重要。

 

世界银行2017年世界发展报告《治理与法律》中指出,适当的自由裁量权有助于政策适应不断变化的环境,降低执行成本,确保政策落地。在坚持国家扶贫总战略的前提下,中国充分发挥基层政府主观能动性和创造性,在贫困识别、财政预算执行等多个方面给予地方政府自主权。

 

贫困人口识别方面,由于难以获得每一个农户准确的家庭收入数据,中国在贫困识别过程中,允许地方政府根据实际情况确定符合本地实际的识别方法,作为收入标准的必要补充。这种充分利用本地知识的识别方式成为中国实现精准识别的核心经验。例如,贵州省开发了“四看法”,将是否居住危房、粮食是否够吃、是否有劳动力和在上学的孩子等四个极易获得的指标作为收入标准的补充。

 

财政预算执行方面,中国允许县级政府统筹整合涉农资金,自主决定资金使用方向,同时辅以严格的监督以避免权力滥用。这项改革使得贫困县能够整合来自13个中央部委的20项资金,并决定其使用方向。创造性的预算分权制度避免了资金碎片化,为地方政府开展贫困帮扶提供了基础,极大改善了精准扶贫政策的可执行性。例如,在允许县级政府整合使用资金前,河南省栾川县每年扶贫资金仅有8000万元,政策实施后用于扶贫的资金增加至3-4亿元,极大地提高了当地基础设施等需要大规模投资的项目效率。

 

原来修路要零敲碎打、断断续续,现在可以一次修6.5米宽的路,还做到了户户通。

 

2016年至2020年6月底,全国832个贫困县累计整合相关涉农资金约1.5万亿元,为打赢脱贫攻坚战提供了有力的资金保障。

 

最后,全面的监督和激励机制是有效治理中不可或缺的组成部分,推动了政策在地方层面的落地执行。中国建立了正向激励与负向激励相结合、经济激励与优先提拔相结合的多维度激励机制。

 

中国政府以脱贫成效作为领导干部考核的核心指标,改变了过去单纯追求GDP增长的导向。在脱贫攻坚中表现优秀的干部可以获得优先提拔和重用的机会。例如,作为脱贫任务最重的省份之一,甘肃省在2019-2020年期间提拔重用脱贫攻坚中表现突出的干部1822名,这有效鼓励了更多干部投身于减贫事业,为脱贫攻坚提供人才支撑。

 

负向激励方面,中国政府对没有按计划完成脱贫工作的领导干部采取了约谈等措施。2020年4月,中共中央政治局常委汪洋直接约谈了24位县委书记,督促其完成脱贫工作。

 

监督机制方面,中国建立了政府内部的监督机制,既包括纪委监委的常规监督,也包括专项巡视、省际间交叉考核等专项监督机制。同时,独立的第三方评估、媒体暗访考核等构成了强有力的外部监督机制,成为加速脱贫进度和提升脱贫质量的利器。

 

有效治理是中国减贫政策能够落地执行的关键。中国的治理机制植根于国家制度,存在一定的特殊性,但治理制度的核心是其功能,而非形式。

本文英文版标题为 "Covering the last mile"

责编 | 宋平 刘夏 编辑 | 张钊

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