连续一致的气候政策是国际气候治理关键 ——美国温室气体排放趋势展示了其气候政策的“双标”

应对气候变化，实现碳达峰碳中和是推动构建人类命运共同体的必然选择，也是保护地球家园而采取的重要举措，世界各国必须团结一致，采取更加有力的政策和措施。

美国对世界的承诺犹如儿戏，出尔反尔已成常态

在《联合国气候变化框架公约》中发达国家（附件一国家）承诺，要将其温室气体的人为排放恢复到较早的水平，并在《京都议定书》中确定了量化减排目标。美国明确承诺，将在第一承诺期（2008-2012年）将其温室气体排放比1990年减少7%。然而，在落实其承诺方面，美国表现让人大跌眼镜，不仅没有实现其温室气体的减排承诺，却展现出了其政府无视国际规则的另一面。

回顾一下美国政府在应对气候变化历史上的表现，可以看出其不负责任的、不尊重规则的“双标”。美国政府在应对气候变化方面多次强调“透明”“负责”“尊重国际规则”“基于规则的国际秩序”，但纵观1990年以来美国温室气体的排放趋势，及其在应对气候变化方面出台的政策、采取的行动，清晰地向世界展现了其不负责任做法，既体现不出其政策制定的透明性，也看不出其尊重国际规则的严肃性，是彻头彻尾的“国际秩序”破坏者，“气候治理”的搅局者。

2019年，发达国家温室气体排放总量达到166.98亿吨二氧化碳当量（单位下同）。其中，美国排放量就达到65.58亿吨，是发达国家排放总量的39.28%；与1990年（基准年）相比，美国温室气体排放不但没有出现下降，反而增加了1.80%。不降反增的现象也充分展现了美国“驴象”两党政治斗争对全球气候治理的负面影响。

美国克林顿政府于1998年11月宣布加入首次以法规形式限制温室气体排放的《京都议定书》，承诺将其温室气体排放在1990年的基础上减少7%。然而，《京都议定书》第一承诺期还没到，美国小布什政府就以“减少温室气体排放将会影响美国经济发展”和“发展中国家也应该承担减排和限排温室气体的义务”为借口，于2001年8月宣布退出《京都议定书》，视国际规则如儿戏，严重地破坏了气候治理的国际秩序，成为气候治理的搅局者。其退出《京都议定书》的结果必然导致美国在2008-2012年第一承诺期期间温室气体排放量不仅没有实现其承诺目标，反而导致其温室气体排放量平均每年增加6.79%。

克林顿政府执政末年温室气体排放总量较1990年增加了10.60%。能源领域排放总量增长12.10%，其中能源工业和交通行业均出现明显的增长趋势。在工业过程和产品使用（IPPU）领域，温室气体排放总量较1990年增加14.52%，其中采掘业和电子工业均呈现增加趋势，消耗臭氧层物质（ODS）替代物产品使用的排放从1990年的22.72万吨，增长到执政末年（1999年）的7417.57万吨，较1990年增加了327倍。

布什政府执政末年（2007年）温室气体排放总量较1990年增加了15.63%，2007年美国温室气体排放量出现峰值，峰值排放量为74.50亿吨。在布什执政期间，在能源领域，除了化石燃料的逃逸排放继续维持下降外，能源领域总量，及其能源工业、制造业和建筑业、交通行业的排放量均呈现增加趋势，工业过程和产品使用，及其采掘业、电子工业的排放量也呈现增加趋势，消耗臭氧层物质（ODS）替代物产品使用的排放则增长到执政末年的1.22亿吨，较1990年增加了535倍。

奥巴马政府于2016年4月22日代表美国政府签署了《巴黎协定》，同年批准了该协议，并向联合国提交了美国国家自主贡献。虽然奥巴马政府在应对气候变化方面采取了较为积极的政策和措施，但是奥巴马执政末年（2015年）与1990年相比，温室气体排放总量继续维持增长的趋势，增加了3.55%，其能源领域排放总量，及其能源工业和交通行业依然维持增长趋势，其中交通行业增长明显，达到17.17%；随着制造业向第三世界的转移，化学工业、金属制造业和其他产品制造和使用温室气体排放较1990年呈现显著的下降趋势，但是采掘业和电子工业依旧呈现增加趋势，实现了温室气体排放的向外转移；而ODS替代物产品使用的排放增长到执政末年的1.64亿吨，较1990年却增加了720倍。

在美国温室气体排放增加幅度逐渐减少的趋势下，特朗普政府在一种不透明、不公开、不尊重国际规则的情况下宣布退出《巴黎协定》，并立即停止实施国家自主贡献，同时终止向绿色气候基金拨款。特朗普退出《巴黎协定》的理由与小布什退出《京都议定书》的理由如出一辙，即认为《巴黎协定》损害美国经济，对美国不公平。可以看出，对美国而言，所谓的国际规则就是对美国有利的规则。特朗普政府放弃数10项奥巴马执政时期的气候政策和对国际的气候承诺，在领导国际气候工作方面留下空白。特朗普执政期的末年（2019年），美国温室气体的排放继续保持增长趋势，较1990年增加1.78%。能源领域及其交通行业呈现增长趋势，特别是交通行业增加了23.72%。工业过程和产品使用，及其中采掘业和电子工业均呈现增加趋势；ODS替代物产品使用的排放增长到执政末年的1.71亿吨，较1990年增加了751倍。

“无信不立”，美国已很难再次赢得国际社会的尊重

从美国4任政府28年的时间内温室气体排放趋势分析来看，美国并没有一个连续的、一致的、透明的、负责任的应对气候变化政策，也没有如期实现其向国际社会做出减排承诺和向发展中国家提供支持的承诺，温室气体和二氧化碳排放总量均还在增长。从部门来看，能源领域、工业过程和产品使用领域的排放较1990年均出现增长，其中交通行业增加最为明显，达到23.72%，ODS替代物产品使用的排放持续高速增长，且看不到拐点出现。

美国新政府执政以来，美国再次企图利用气候变化议题获取其在全世界的领导地位，于2021年宣布重新加入《巴黎协定》，展示了美国气候政策的不连续、不一致性，严重破坏国际气候治理体系，充分体现出美国所谓“尊重”国际规则的虚伪性。2021年1月27日，美国政府发布了“关于应对国内外气候危机的行政命令”（以下简称行政命令），承认美国和世界面临着严重的气候危机，宣布将气候危机置于美国外交政策和国家安全的中心，欲采取全政府应对气候危机的办法，建立了一系列的机构。行政命令宣称，必须将美国国内行动与美国的国际领导地位做到相辅相成，以显著加强全球行动。美国政府提出“应对气候危机既需要在短期内大幅减少全球温室气体排放，也需要在本世纪中叶或之前实现全球净零排放”和“建立现代和可持续的基础设施，实现公平、清洁的能源未来，使美国走上到2050年实现全经济净零排放的道路”。今天的美国，在世界上展现出来的“不透明”“简单粗暴”“不负责任”“不尊重规则”已很难让其重返国际气候变化治理的领导地位。

美国在应对气候变化领域说一套、做一套，表里不一，是对国际规则的亵渎。美国政府制定应对气候变化政策和措施缺乏透明性，很难再次赢得国际社会的认可和尊重。美国有句俗语“愚我一次，其错在人；愚我两次，其错在我。” （Fool me once shame on you， fool me twice shame on me.）美国在应对气候变化领域和国际气候治理方面不可能再愚弄世界了，世界也不可能再被美国所愚弄。

（作者单位：中国环境科学研究院大气环境研究所 ）