完善全域覆盖的生态环境分区管控体系

作者：秦天宝(武汉大学环境法研究所所长)

2023年11月，中央全面深化改革委员会第三次会议审议通过了《关于全面推进美丽中国建设的意见》《关于加强生态环境分区管控的指导意见》等重要文件。习近平总书记在主持会议时强调：“生态环境分区管控在生态环境源头预防体系中具有基础性作用，要加强顶层设计、完善制度体系，以保障生态功能和改善环境质量为目标，推动实现生态环境分区域差异化精准管控。”这一重要论述，为完善全域覆盖的生态环境分区管控体系、加强新时代生态环境分区管控工作指明了前进方向，提供了根本遵循。

1.生态环境分区管控制度不断健全

生态环境分区管控是以保障生态功能和改善环境质量为目标，实施分区域差异化精准管控的环境管理制度，为发展“明底线”“划边框”，在生态环境源头预防体系中具有基础性作用。在具体制度设计层面，生态环境分区管控包括生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线三条红线，并根据各区域不同生态环境特征，结合各种环境要素的保护需要，划分优先保护、重点管控和一般管控三类生态环境管控单元，制定差异化的生态环境准入清单。

根据生态环境保护工作的实际需要，我国生态环境分区管控的制度形成经历了不断更新升级、日臻完善的过程，具有深厚的历史底蕴。

早在20世纪90年代，我国就已开始探索环境分区治理，针对地表水、大气和噪声等单一环境要素设立了不同的环境功能区划。步入21世纪，我国环境治理模式开始由单一环境要素治理转向生态环境系统综合治理，先后设立国家环境功能区划和主体功能区划。2011年10月，《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》提出，“划定生态红线，对各类主体功能区分别制定相应的环境标准和环境政策”。

党的十八大将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局。在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，我国开始制定更为系统全面的生态环境分区治理方案。2015年，《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》提出，“树立底线思维，设定并严守资源消耗上限、环境质量底线、生态保护红线，将各类开发活动限制在资源环境承载能力之内”。2017年5月，习近平总书记在主持中共中央政治局第四十一次集体学习时强调，“加快构建生态功能保障基线、环境质量安全底线、自然资源利用上线三大红线”。

2018年5月，习近平总书记在全国生态环境保护大会上指出，“要加快划定并严守生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线三条红线”。同年6月，中共中央、国务院印发的《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》明确提出，“省级党委和政府加快确定生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线，制定生态环境准入清单”。至此，以“三线一单”为核心的生态环境分区管控体系基本成型。至2021年年底，全国省、市两级生态环境分区管控方案已经由地方党委政府发布，共划分了4万多个环境管控单元，初步建立起较为精细化的生态环境分区管控体系。

2021年11月，生态环境部发布《关于实施“三线一单”生态环境分区管控的指导意见(试行)》，其中提出，到2025年，“三线一单”生态环境分区管控技术体系、政策管理体系较为完善，数据共享与应用系统服务效能显著提升，应用领域不断拓展，应用机制更加有效，促进生态环境持续改善。2022年起，全国各地基于已经划定的环境管控单元成果，通过推动上线生态环境分区管控数字化成果查询平台、发布生态环境分区管控落地应用典型案例等方式，积极探索生态环境分区管控在生态环境精细化管理中的实际应用。生态环境分区管控应继续从地方实践中吸取优秀经验，细化规定应用要求，加强数字化建设，在宏观综合决策、生态环境治理效能提升、优化营商环境等方面发挥基础性作用。

2.深化生态环境分区管控具有重大意义

生态环境分区管控是中国特色社会主义制度下坚持绿色发展理念的成功实践，是我国生态环境保护工作的重大制度创新。

生态环境分区管控是新时代贯彻落实习近平生态文明思想的积极实践。系统观念是具有基础性的思想和工作方法，坚持系统观念为我们全面推进美丽中国建设、加快推进人与自然和谐共生的现代化提供了方法论指引。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从解决突出生态环境问题入手，注重点面结合、标本兼治，实现由重点整治到系统治理的重大转变，引领美丽中国建设迈出重大步伐。习近平总书记强调，“要坚持系统观念，抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，对突出生态环境问题采取有力措施，同时强化目标协同、多污染物控制协同、部门协同、区域协同、政策协同，不断增强各项工作的系统性、整体性、协同性”。系统观念具有两个基本面向：一是整体性，强调从全局看待问题，全面识别问题及各类关系；二是协同性，强调在处理问题时要尊重事物本身的客观规律与运行方式，动态关联各部分之间的协同关系。生态环境分区管控制度深刻体现了系统观念。在整体性方面，生态环境分区管控不以单一的环境要素作为管理对象，而是按照空间划分多层级的环境管控单元，将处于同一空间的所有环境要素整体纳入、整体考量、整体治理。在系统性方面，生态环境分区管控在功能定位上可以衔接包括国土空间规划、环境影响评价、生态环境执法、产业布局与结构调整等与空间关联紧密的多项制度或具体工作，能够在系统层面优化生态环境治理效率，增强制度间的关联与耦合。

生态环境分区管控是推进新时代生态文明建设的坚实保证。在2023年7月召开的全国生态环境保护大会上，习近平总书记深刻阐述了新征程上推进生态文明建设需要处理好的重大关系，系统部署了全面推进美丽中国建设的战略任务和重大举措，为进一步加强生态环境保护、推进生态文明建设提供了方向指引和根本遵循。完成全面推进美丽中国建设的战略任务，前提是清晰透彻了解我国生态环境的现实状况，推进生态环境分区管控，有利于摸清我国生态环境家底。在划定“三条红线”的过程中，完成了区分重要生态空间、盘点各环境要素保护现状和确定资源利用上线的工作；在编制生态环境准入清单的过程中，完成了生态环境监管职责的分配工作。这些工作最终的核心产出成果包括一张覆盖全域且要素齐全的区域空间生态环境基础底图、一套分区分级的生态环境准入清单和一个服务于多重主体的数据共享平台。基于生态环境分区管控的成果，我国可以实现多部门共用一套底层数据开展生态环境保护工作，能够有效避免各职能部门履职期间出现底数不一致、标准不一致、管理不一致、同步不一致等数据壁垒的问题，提升职能部门间协调配合能力。

生态环境分区管控是提升我国生态环境治理体系和治理能力现代化水平的重要抓手。习近平总书记指出，“深化人工智能等数字技术应用，构建美丽中国数字化治理体系，建设绿色智慧的数字生态文明”。数字生态文明建设要求将大数据和人工智能等先进数字技术与生态文明建设目标有机结合，旨在提升我国生态环境治理体系和治理能力现代化水平，实现生态环境治理的科学化、精细化和智能化，生态环境分区管控是实现这一要求的重要抓手。其一，生态环境分区管控通过引入遥感技术、地理信息系统等数字技术和信息化手段，使得生态环境的监测、评估、预警和治理更为精准和高效。通过大数据分析、人工智能研判，相关职能部门能够更为迅速地发现并应对生态环境问题。其二，生态环境分区管控的不断加强与完善有利于促进科技创新在生态环境保护领域的应用，从而推动更多环保技术的研发和实践，有助于提高生态环境治理的技术水平和科技含量，实现先进技术的持续赋能。其三，生态环境分区管控产出的数字化成果查询平台面向公众开放，有助于提高生态环境信息的透明度，让公众有渠道理解和参与生态环境治理过程，营造全民参与生态环境保护的良好社会氛围。

生态环境分区管控是维护我国生态环境安全的有力保障。生态环境安全是国家安全体系的重要组成部分，防范化解生态环境风险是维护生态环境安全的必然要求。习近平总书记强调，“要有效防范生态环境风险”“要把生态环境风险纳入常态化管理，系统构建全过程、多层级生态环境风险防范体系”。党的二十大报告明确指出，“严密防控环境风险”。生态环境分区管控坚持运用底线思维，强化精准思维，进一步筑牢我国生态环境安全屏障。一方面，生态环境分区管控确定的“三条红线”通过明确国家生态环境安全的底线和生命线，以确定性的制度应对不确定性的生态环境风险。另一方面，我国幅员辽阔，各地生态环境本底和产业结构存在显著差异，生态环境分区管控要求各地结合实际情况识别生态环境风险，编制具有地方特色的生态环境准入清单，因地制宜实现精细化生态环境治理。

3.加强生态环境分区管控的三个着力点

习近平总书记指出，“制度总是需要不断完善，因而改革既不可能一蹴而就、也不可能一劳永逸”。在我国生态环境分区管控制度建设取得阶段性成果的当下，应当从明确法律地位、强化制度衔接和实现生态环境分区域差异化精准管控三个方面持续完善生态环境分区管控建设。

明确法律地位。现有的构成生态环境分区管控制度体系的法律文件大多为效力层级较低的规范性文件，地方立法一般仅对其作原则性规定，强制力较低。因此，应从国家立法和地方立法两个层面完善生态环境分区管控法律体系。在国家立法层面，应持续推动生态环境分区管控细致全面纳入相关法律法规的修订工作，在各部门法内明确生态环境分区管控的法律地位。在地方立法层面，应积极推动全国各地的地方立法吸收生态环境分区管控，并在立法文本中落实地方各级党委和政府的主体责任，规定违法情形、执法程序和处罚方式，强化生态环境分区管控的法律硬约束力。

强化制度衔接。应将各项制度顺畅衔接，建立各有侧重、互为补充的制度体系。一方面，加强生态环境分区管控与国土空间规划的衔接。生态环境分区管控重在微观层面“管行为”，侧重保护；国土空间规划重在宏观层面“定格局”，侧重发展。二者的衔接要坚持“生态优先”原则，通过出台管理办法、管理条例等形式进一步优化细化衔接工作。另一方面，加强生态环境分区管控制度与环境影响评价制度的衔接。环境影响评价是生态环境分区管控源头预防功能的延伸，应当将二者相符性作为环境影响评价审批的前置条件，发挥生态环境分区管控在重点项目建设、空间规划、产业结构升级等方面的辅助决策作用，严格把好环境准入门槛。

实现差异化精准管控。首先，各级政府和行政主管部门要基于生态环境分区管控的产出成果，建立问题导向下“源头防范问题—及时发现问题—精准识别问题—周全制定策略—高效解决问题”的工作流程，预防发生生态环境问题，快速有效解决生态环境问题。其次，针对区域性、流域性的突出生态环境问题，相关政府和行政主管部门要统筹协调制定管控策略，做到环境管控单元级别划定统一、生态环境准入清单编制统一，在明确各自管辖范围和主体责任的同时，制定跨区域生态环境问题的解决方案。再次，各地应当结合生态环境状况的变化和社会发展各项规划的调整，对生态环境分区管控的区域划定进行动态更新。最后，让生态环境分区管控的成果服务于国家和地方重大战略实施，找准保护与发展的平衡点，对各类符合要求的开发保护建设活动加以科学指导，推动经济社会高质量发展。

来源：光明日报

【编辑:曹子健】