美国贸易政策转向引发“蝴蝶效应”，全球贸易治理体系呈现新特点

导读

作为二战后全球治理体系的领导者和主要塑造者，美国近年来的贸易政策不断发生重大转向，尤其是通过贸易战来削弱中美双边贸易，阻止中国等战略竞争对手从全球化中获益。美国政策的调整对全球贸易治理体系产生严重冲击，全球贸易治理体系呈现新特点，主要包括多边贸易体制进一步失效，区域贸易体系重要性提升，各国对如何规制产业政策分歧巨大，价值观因素也导致全球贸易体系的分化。

　　作者：屠新泉  对外经济贸易大学中国WTO研究院院长

当前，地缘政治博弈加剧触发全球产业链转移和重构，引起广泛关注。全球产业链重构的未来趋势也将受到政治干预和市场力量之间反复博弈的影响。虽然短期来看，政治因素可能表现出更强的主动性和干扰性，但长期来看，经济和市场的力量仍是重塑全球产业链格局的决定性因素。

2017年之后中美关系的急剧转向和中美战略竞争的显性化是其中最重要的变量。美国不仅通过贸易战来削弱中美双边贸易，通过科技战遏制中国的产业升级势头，还通过构建盟友体系来孤立中国。2020年的新冠疫情和2022年的乌克兰危机也对全球产业链重构造成巨大的影响。新冠疫情对企业的供应链管理冲击很大，最有效率的即时 (just-in-time) 供应在危机情况下暴露出重大风险，企业不得不尽可能收缩供应链。从国家间的产业链分布来看，这也就意味着从高度的全球化转向更高的本土化、近岸化和区域化

当前的全球贸易治理体系是为推动全球化和全球产业链合作而生的，全球产业链重构必然带来全球贸易治理体系的变革，进而在客观上对全球产业链产生重要影响。

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美国是二战后全球治理体系的领导者和主要塑造者，在近年来全球贸易治理体系的变革中依然是最大的变量。自2008年美国次贷危机爆发以来，美国经济的全球领导地位相对衰落，美国对全球治理体系的心态也发生了越来越显著的深刻变化。而从2017年特朗普就任美国总统开始，美国贸易政策发生了根本性转向。特朗普政府依仗美国的经济和贸易实力，通过单边加征关税的方式，迫使中国和其他贸易伙伴向美国作出多方面让步，扩大市场开放。相应地，《跨太平洋伙伴关系协定》 (TPP) 和世界贸易组织 (WTO) 等以贸易自由化为导向、以相互市场开放为手段、以规则来约束成员贸易政策的传统国际贸易治理体系就被抛在一边。

如果说特朗普的政策转向较为随意和突然，那么拜登政府上台之后美国贸易政策的转变则更具系统性和“设计感”，也更能反映出美国社会对全球贸易治理体系的深层次认识。更关键的是，美国精英阶层不再相信以自由贸易、自由市场、自由竞争为根本的全球化有利于美国。相反，他们认为美国应当建立自己的内循环以及与盟友之间的局部外循环，以阻止中国等战略竞争对手从全球化中获益。

作为全球贸易治理体系的创建者，美国的贸易政策取向发生重大转向，全球贸易治理体系难免受到严重冲击。混合着经济利益和意识形态的多重政策组合，导致当前的全球贸易治理体系呈现出一种混沌的状态。

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第一，多边贸易体制进一步失效，前景堪忧。多边贸易体制高度法律化，建立在全体成员多边谈判制定的庞大规则体系基础上，是美国口口声声要维护的“以规则为基础的国际体系”最典型的代表。然而，这一体系也是美国单边主义行径和“新华盛顿共识”的最大受害者。奥巴马政府抛弃了WTO这一多边谈判平台，特朗普政府削弱了WTO的争端解决机制，而拜登政府则摒弃了WTO贸易自由化的价值共识。

当前，WTO仍在照常运行，WTO规则依然总体有效，乌拉圭回合期间达成的市场准入成果和规则大部分仍然得到尊重和实施，因此还不能认为WTO已经过时甚至“过世”。但是，WTO确实已经伤痕累累、步履蹒跚，很难再继续向前发展。

第二，区域贸易体系的重要性提升，但也面临挑战。在多边贸易机制摇摇欲坠的情况下，区域贸易协定受到更多关注和重视。总体来看，区域贸易协定与多边贸易体制彼此相容，而且规模越大的区域协定越能促进全球化发展。

但是，近年来区域一体化也出现一些值得关注的新动向。一是区域安排出现了一种排他性、歧视性的趋势，特别是美国牵头发起的“印太经济框架” (IPEF)，具有明显的政治化导向，旨在推进美国的地缘政治战略。二是中国积极申请加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》 (CPTPP)，但日本等国强调CPTPP是所谓“拥有共同基本价值观的国家”所建设的自由贸易安排，虽然并未明确排斥中国，但显然也是附和美国所推动的友岸外包或贸易政治化。这些变化显然不利于区域经济一体化按照市场规律进一步发展。

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第三，尽管各国对产业政策的必要性渐成共识，但对如何规制产业政策分歧巨大。目前，各国政府都希望通过积极干预的产业政策来增强本国的产业薄弱环节，或占据新兴产业的先发优势，或补足对国家安全至关重要的产业短板。

发达国家在产业政策态度上的转变尤为剧烈和显著。美国拜登政府对中国制造业竞争力的快速提升和美国制造业的相对衰落倍感焦虑，自2021年后就开始密集出台一系列的产业政策，以期摆脱对中国的依赖，并增强对关键产业的控制力。欧盟、日本、韩国等也都采取了相似的行动，并形成了一股国家间补贴竞争的势头。

从当前的贸易治理体系看，WTO是唯一系统性处理补贴议题的机制，但其现有规则存在一定不足。鉴于WTO当前的状态以及主要成员之间互信的缺失，产业政策将在未来一个时期处于各自为政的混乱状态。

第四，“价值观贸易”导致全球贸易体系分化。近年来，一些国家刻意将国家安全、人权、环保、女性等价值观因素纳入贸易政策和治理体系当中。经济利益往往只是大小、程度不同，而价值观的区分通常是二元对立、非此即彼的，这就容易导致贸易议题上出现截然相反的两个阵营，使得贸易关系变得更加对立，贸易治理更加复杂。

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本文英文版标题为 "Failing and ailing"

责编：宋平 刘夏

编辑：张钊

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