作为我国重要的生态安全屏障，也是人口活动和经济发展的重要区域，黄河流域有望迎来辉煌时刻。

10月8日，中共中央、国务院印发《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》（下称《规划纲要》），提出到2030年，“黄河流域人水关系进一步改善”“水资源保障能力进一步提升”；到2035年，“生态系统健康稳定”“水资源节约集约利用水平全国领先”“黄河文化大发展大繁荣”。

根据《规划纲要》，国家将组织编制生态保护和修复、水安全保障、文化保护传承弘扬、能源转型发展等专项规划，形成“1+N+X”规划政策体系。研究设立黄河流域生态保护和高质量发展基金。

沿黄各省区也将建立重大工程、重大项目推进机制，在生态修复、污染防治、水土保持、节水降耗、防洪减灾、产业结构调整等领域，创新融资方式，发挥重大项目在黄河流域生态保护和高质量发展中的关键作用。

“体弱多病”的黄河有“五个最大”

《规划纲要》规划范围为黄河干支流流经的青海、四川、甘肃、宁夏、内蒙古、山西、陕西、河南、山东9省区相关县级行政区，国土面积约130万平方公里，2019年年末总人口约1.6亿。

全长5464公里的黄河，不仅是我国第二长河、中华民族的母亲河，更是我国重要的生态安全屏障，也是人口活动和经济发展的重要区域，在国家发展大局和社会主义现代化建设全局中具有举足轻重的战略地位。

但多年来，黄河一直“体弱多病”，生态本底差，水资源十分短缺，水土流失严重，资源环境承载能力弱，沿黄各省区发展不平衡不充分问题尤为突出。《规划纲要》总结说，黄河的问题综合表现在“五个最大”：

黄河流域最大的矛盾是水资源短缺。上中游大部分地区位于400毫米等降水量线以西，气候干旱少雨，多年平均降水量446毫米，仅为长江流域的40%；多年平均水资源总量647亿立方米，不到长江的7%；水资源开发利用率高达80%，远超40%的生态警戒线。

黄河流域最大的问题是生态脆弱。黄河流域生态脆弱区分布广、类型多，上游的高原冰川、草原草甸和三江源、祁连山，中游的黄土高原，下游的黄河三角洲等，都极易发生退化，恢复难度极大且过程缓慢。环境污染积重较深，水质总体差于全国平均水平。

黄河流域最大的问题是生态脆弱。图为环保督察组在内蒙古检查乌梁素海污染整治情况。摄影/章轲

黄河流域最大的威胁是洪水。水沙关系不协调，下游泥沙淤积、河道摆动、“地上悬河”等老问题尚未彻底解决，下游滩区仍有近百万人受洪水威胁，气候变化和极端天气引发超标准洪水的风险依然存在。

黄河流域最大的短板是高质量发展不充分。沿黄各省区产业倚能倚重、低质低效问题突出，以能源化工、原材料、农牧业等为主导的特征明显，缺乏有较强竞争力的新兴产业集群。支撑高质量发展的人才资金外流严重，要素资源比较缺乏。

黄河流域最大的弱项是民生发展不足。沿黄各省区公共服务、基础设施等历史欠账较多。医疗卫生设施不足，重要商品和物资储备规模、品种、布局亟需完善，保障市场供应和调控市场价格能力偏弱，城乡居民收入水平低于全国平均水平。

《规划纲要》称，受地理条件等制约，沿黄各省区经济联系度历来不高，区域分工协作意识不强，高效协同发展机制尚不完善，流域治理体系和治理能力现代化水平不高，文化遗产系统保护和精神内涵深入挖掘不足。

中国工程院院士、生态环境部环境规划院院长王金南带领的团队此前专门就黄河流域生态保护和高质量发展问题进行过调研。他说，由于水资源严重短缺、生态系统十分脆弱，长期以来以农业生产、能源开发为主的经济社会发展方式与流域资源环境特点和承载能力不相适应，黄河流域经济发展滞后、局部环境污染、潜在风险突出三大问题重叠交织。

实行水资源消耗总量和强度双控

第一财经记者注意到，《规划纲要》在水资源方面的“着墨”最多。水资源配置成为黄河流域生态保护和高质量发展的最大考量。

《规划纲要》提出，“着力优化水资源配置”“坚持量水而行、节水优先”，把水资源作为最大的刚性约束，坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，合理规划人口、城市和产业发展。统筹优化生产生活生态用水结构，深化用水制度改革，用市场手段倒逼水资源节约集约利用，推动用水方式由粗放低效向节约集约转变。

《规划纲要》还在多个章、节提出了水资源保护和使用的具体要求。比如，加强上游水源涵养能力建设，筑牢“中华水塔”，保护重要水源补给地，发展高效旱作农业，实施最严格的水资源保护利用制度，全面实施深度节水控水行动，以节约用水扩大发展空间等。

《规划纲要》明确，实行水资源消耗总量和强度双控，暂停水资源超载地区新增取水许可，严格限制水资源严重短缺地区城市发展规模、高耗水项目建设和大规模种树。坚决抑制不合理用水需求，坚决遏制“造湖大跃进”。以国家公园、重要水源涵养区、珍稀物种栖息地等为重点区域，清理整治过度的小水电开发。同时，科学配置全流域水资源。

　　黄河兰州段景观。摄影/章轲

据水利部黄河水利委员会介绍，黄河流域水资源总量占全国水资源总量的2.6%，在全国七大江河中居第4位。人均水资源量905立方米，亩均水资源量381立方米，分别是全国人均、亩均水资源量的三分之一和五分之一，在全国七大江河中分别占第4位和第5位。黄河承担了全国12%的人口和17%的耕地以及50多座大中城市的供水任务。

资料显示，早在上世纪90年代，黄河水资源利用率就高达73%，远超40%的“国际红线”，过度用水导致频繁断流。1997年，黄河断流226天，断流河段长达704公里，占下游河道长度的90%。

“黄河流域是我国重要的生态功能区，是实现国家粮食安全的重点区域。”陕西师范大学西北历史环境与经济社会发展研究院博士生导师方兰认为，推进黄河流域大保护与高质量发展，应创新流域水管理机制，积极推进农业水资源的市场化改革，合理界定流域水权，通过水权交易的形式进行自由交易，将水质和水生态纳入水资源管理，从而实现水量安全、水质安全、水生态安全。

2014年7月开始，水利部在宁夏、江西、湖北、内蒙古、河南、甘肃、广东等7个省区启动水权试点。目前，全国已建立了水权交易平台，探索形成了多种行之有效的水权交易模式。

《黄河保护法（草案）》获国务院通过

就在《规划纲要》印发的当天，《中华人民共和国黄河保护法（草案）》也获得国务院通过。草案突出加强生态保护与修复、水资源节约集约利用、污染防治等制度规定，严格设定违法行为的法律责任。当日召开的国务院常务会议决定将草案提请全国人大常委会审议。

《规划纲要》也提出，系统梳理与黄河流域生态保护和高质量发展相关法律法规，深入开展黄河保护治理立法基础性研究工作，适时启动立法工作，将黄河保护治理中行之有效的普遍性政策、机制、制度等予以立法确认。

《规划纲要》明确，在生态保护优先的前提下，以法律形式界定各方权责边界、明确保护治理制度体系，规范对黄河保护治理产生影响的各类行为。研究制定完善黄河流域生态补偿、水资源节约集约利用等法律法规制度。支持沿黄省区出台地方性法规、地方政府规章，完善黄河流域生态保护和高质量发展的法治保障体系。

“国家现行基础性和普适性法律解决黄河流域现实问题的针对性不强，有效规范供给不足，有必要参考《长江保护法》制定专门法律。”国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文说。

《黄河保护法（草案）》突出加强生态保护与修复。图为林草工人正在科尔沁沙地里种植树木。摄影/章轲

他分析说，随着《规划纲要》的实施，黄河流域生态环境保护和高质量发展进入快车道。国家现行基础性和普适性法律能够解决黄河流域一些共性生态环境问题和绿色发展问题。但黄河流域地域广泛，上中下游的自然生态、地质地貌、水文水利和经济社会发展水平各异，经济、技术、文化等落实生态保护和高质量发展的基础和条件不同，适用生态环保标准、“三线一单”、生态修复、生态保护补偿、黄泛区治理、水灾害防治等统一规则的能力不一，亟须细化法律规则，体现针对性。

常纪文认为，在监管体制方面，黄河保护专门法律涉及规划、安全生产、交通、水利、能源、农业、矿产资源、生态环保、林草、水土保持、产业发展、防洪抗旱、文化继承与弘扬等关系的管理和监督。可借鉴《长江保护法》设立“长江流域协调机制”的经验，建立跨部门协调的机制—黄河流域生态保护和高质量发展协调机制。

王金南也表示，由于黄河流域自然资源禀赋与生态环境问题的特殊性、复杂性，迫切需要从流域整体性、系统性以及发展与保护的协调性出发，出台专门的法律，将国家有关法律制度与黄河的特点和实际紧密结合并使之具体化。

（章轲）