碳市场推动气候行动潜力可期

来源:中国日报网
2021-07-20 09:36 
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(图片来源: 新华社)

中国碳排放交易体系(ETS)上周五启动上线交易。中国碳交易体系的二氧化碳交易量约为 40 亿吨,约占全球二氧化碳排放总量的 12%,目前是全球最大的碳市场。

虽然排放交易量很大,但首个交易日开盘价正如预期为相对较低的每吨48元人民币(7.4美元),虽高于每吨 2 美元左右的全球平均水平,但远低于欧盟市场的碳价,最近欧盟市场碳价已超过每吨50 美元。

交易量大但价低

碳交易体系有潜力在实现并加快中国2030 年前碳达峰和 2060 年前碳中和的长期目标方面发挥重要作用。中国约有2200 家最大的燃煤和燃气发电厂获得免费排放权配额分配,配额设置基于历史排放量、电力产出量和碳强度。

减排快的设施可以出售多余的配额获得利润,而排放超过初始配额的设施必须购买额外的排放权或缴纳罚款。给二氧化碳排放贴上价格标签,将促进对低碳技术和设备的投资,而碳排放交易将确保首先在成本最低的地方减少排放,达到减排成本最小化。这听起来简单明了,但市场需要时间来发展并为减排做出有意义的贡献。

市场发展的初始阶段着重于建立可靠的排放信息披露和核查制度,这是任何碳市场运行的基本基础设施,鼓励企业准确监测和报告排放量而不是加以限制。因此,分配给电力公司的配额比较慷慨,与电力产出量挂钩,而不是设定绝对排放量。

此外,每个设施要求获得额外排放权的上限不得高于初始配额的 20%,对不合规的罚款额较低。这意味着碳价在初始阶段可能会保持在较低水平,从而减轻对电力企业的直接财务影响,给他们时间进行调整。

为了使碳交易成为一项重要的政策工具,总排放量和单个配额需要随着时间推移而收紧。清华大学的估算显示, 2060 年前碳价至少需要提高到每吨 300-350 美元才能实现碳中和。世界银行本身的研究显示,与一切照旧的情况相比,广泛采用每吨50 美元的碳价可以帮助中国在未来十年将二氧化碳排放量减少近 25%,同时也大大有助于减少空气污染。

明确降低年排放量上限的可预测路径,可使电力生产企业能将未来的碳价上涨因素纳入当下的投资决策。此外,历史最长的欧盟碳市场的经验表明,平滑需求的周期性波动是有好处的。

例如,在经济活跃度较低的时期,碳排放量会自然下降。为了防止影响碳价,欧盟在2019年推出了稳定储备机制,以减少配额过剩,稳定市场价格。

此外,为了促进脱煤能源转型,配额最终需要设定在一个绝对总量控制水平上,统一适用于所有类型的发电厂,正如欧盟和其他碳市场所做的那样。

目前基于碳强度的配额分配机制鼓励现有燃煤电厂提高效率,旨在保障可靠的能源供应,但几乎没有给电力企业创造退出煤炭的激励因素。 如果与深化电力市场结构性改革相结合,让具有竞争力的可再生能源获得市场份额,那么碳交易体系在创造适当价格激励方面的有效性会得到进一步提升。

随着市场的发展,碳定价应当成为全经济范围的一项工具。电力部门约占中国国内碳排放总量的 30%,但要实现中国的气候目标,所有经济部门都需要采取减排行动。政府确实也计划将碳排放交易体系逐步扩大到石化、钢铁和其他重工业部门。

在其他碳密集型行业,如交通、农业和建筑业,排放权交易在技术上会具有挑战性,因为排放监测和核查有难度。面对类似的挑战,一些欧盟国家对未纳入碳排放交易体系的行业征收补充性的碳税。此类碳消费税是一种相对简单有效的工具,根据燃料的碳含量和设定的碳价按比例征收。

最后,虽然欧盟和其他比较成熟的国家级碳市场仍给某些行业提供免费配额,但大部分年度初始排放权都进行拍卖,这不仅确保了基于市场的价格信号的一致性,而且产生公共收入,可以返回到经济中用于补贴减排成本,抵消负面社会影响,或通过削减劳动税、一般消费税或利润税来调整税收结构。

截至目前,中国的碳减排工作主要依赖法规和行政目标。上周五启动的全国碳排放交易体系为采取更加市场化的政策方式奠定了基础。如果部署得当,中国的碳市场将创造强大的激励机制,刺激投资和创新,加快低效燃煤电厂的退出,降低减排成本,同时也为推动低碳经济转型创造财政资源。

(作者:世界银行中国局局长芮泽、世界银行中国首席经济学家艾卡思,世界银行中国首席环境经济学家Giovanni Ruta)

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