完善香港选举制度的正当程序与法治意义

田飞龙（北京航空航天大学法学院副教授，全国港澳研究会理事）

3月5日，王晨副委员长作了关于完善香港选举制度有关决定的草案说明，各方关注的香港选举制度改革的框架和要点已有脉络可寻。香港选举制度改革基本背景是香港修例风波带来的治理乱象及国家对“一国两制”制度体系建设的既定规划。修例风波破坏了香港特别行政区宪制秩序及其相关的国家主权、安全与发展利益，也让中央充分判断出香港关键制度的严重漏洞及本地自治能力的严重缺陷。2019年十九届四中全会有关“一国两制”制度体系建设的规划是中央层面的理性回应。

作为修例风波的一个负面产品，2019年11月24日选举产生的“黑暴区议会”提前展现了反对派勾结外部势力实施“选举夺权”的暴力、舞弊、欺诈与反国家倾向。绝对不能任由香港国家安全漏洞继续存在，也绝对不能纵容“黑暴区议会”的选举乱象及其威胁性进一步损害香港选举安全和上层政治架构。在此背景下，2020年中央主导制定香港国安法，2021年中央主导完善香港选举制度，正是“一国两制”制度体系建设的关键工程。国家安全与选举安全，成为中央治港的两大制度抓手。

此次修法，由全国人大首先作出权威的框架性决定，为相关制度修订提供最高的宪制依据，再由全国人大常委会对香港基本法附件一和附件二作出针对性修改，最后由香港本地配套修法予以落实。这一路径体现的是中央对香港选举制度改革的主导权与决定权，所采用的程序及其合法性由宪法和基本法共同构成的宪制秩序来保障。

从宪法层面，本次选举修法具有显著的正当性和法治意义。宪法与基本法共同构成特别行政区宪制秩序，其中宪法是基本法的来源和基础，也是香港选举制度的最终宪法依据。此次选举制度改革，由全国人大及其常委会行使有关的制度创制权，其宪法上的主要依据是第31条、第62条、第67条，前两个条款赋予了全国人大对特区的创制权及规定有关制度的宪制性权力，而通常按照我国宪法惯例，全国人大可授权全国人大常委会就相同议题制定更为具体的制度架构，后者依据全国人大授权决定以及宪法第67条履行宪制责任。比如去年的香港国安法立法就是这样的模式，今年的选举法修改是类似的操作。由此可见，此次修改完善香港选举制度，是合宪合法的。香港基本法第45条和第68条规定的只是选举制度的原则和目标，回归以来的制度细节完善与进步主要是通过对附件的直接修改完成的。因不涉及基本法正文修改，无需适用基本法第159条规定的修改程序。中央在基本法上享有全面管治权，对基本法的重要制度尤其是政治制度（含选举制度）的发展享有主导权和决定权。此次修法是中央依据宪法对基本法附件的修改和调整，符合基本法正文有关香港选举制度原则的规定，也符合“一国两制”政策方针，是对“一国两制”与基本法秩序的丰富发展。香港基本法第1条和第12条是基本法的根本性条款，规定了香港特别行政区的法律地位及与中央的权力关系，香港国安法第2条对此予以了确认。从中央与特区关系的基本法条款中，也可以解释出中央对香港政治制度（含选举制度）的主导权和决定权。

完善选举制度将重塑香港政治风气和政治秩序，保障香港民主政制发展的正确方向。从新选举法的法治意义和规范功能来看，具有如下方面的积极影响：

其一，此次选举修法是在选举制度环节全面落实“爱国者治港”根本原则的制度举措，回应了 “爱国者治港”的初衷和制度构想以及关于“爱国者治港”根本原则的重要论述，是“一国两制”制度体系丰富发展的重要篇章。

其二，选举制度改革有助于保障特别行政区选举安全，防止特区立法权与行政权因选举制度漏洞原因落入反中乱港势力之手，避免香港发生“颜色革命”与完全自治甚至演变为颠覆性基地的宪制危机。

其三，选举制度改革体现中央对香港民主政制发展的主导权和决定权，是中央立足于宪法、基本法及香港社会实际情况进行的主动性制度创制，表明中央始终是“一国两制”的基础立法者和最终责任人。

其四，在选举环节通过新制度落实“爱国者治港”，有助于清理和重塑香港政治风气与政治秩序，催生一种爱香港与爱国家相结合的新型政治文化和政治伦理规范，从而为香港管治体系的调整优化及能力塑造提供基础性的制度共识与政治人格取向。

其五，新选举法的建章立制，有助于挤压和排除极端本土势力及外部干预势力操纵选举、渗透权力架构及从事危害宪制秩序与国家安全的空间，使香港成为中国主权秩序的有机而紧密的一部分，不掉队，不偏离，也不可能再发生任何分离或独立的新事态。

其六，新选举法以中央主导和理性的制度建设方式，帮助香港走出“过度政治化”陷阱，恢复社会互信团结，倒逼香港在有关教育、文化、管治及社会精神上重新适应国家权威和政治标准，并产生对国家知识与国家政治体制的新认识和新认同，真正解决香港“人心回归”与爱国主义精神落地扎根的重大治理难题，重塑“一国两制”优良健康的精神秩序与制度风貌。

总之，在香港民主政制发展过程中，政治制度属于中央事权，都是中央主导。在具体的权力行使过程中，中央通常高度尊重和认真听取香港特区政府和香港社会的意见，有时以“五步曲”启动修法，有时以“一步曲”进行制度更新，总的出发点都是为了香港的发展和进步，都是为了香港民主始终在宪法与基本法确立的特区宪制秩序内有序运转。今后，香港民主政制发展的任何重要环节，仍然需要始终坚持“一国两制”政策方针，需要坚持中央的主导权和决定权，促进香港的繁荣与稳定。